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    打造現代都市圈 推進新型城鎮化

    2019-02-28 09:23:06  來源:經濟日報  作者:張學良 林永然

    打造現代化都市圈是發達國家城市的普遍做法,能夠放大城市群中心城市的輻射能力、加深中心城市與周邊中小城市的各方面聯系。近日,國家發展改革委發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》,強調“建設現代化都市圈是推進新型城鎮化的重要手段”。當前和今后一個時期,我們要用改革的辦法和創新的精神,積極培育發展現代化都市圈,從而更好優化城鎮體系格局,促進區域協調發展。

    都市圈是區域發展格局的重要一環

    當前我國區域發展總體上顯示出“群帶”空間格局,由大城市及其周邊地區形成的都市圈正在逐漸成為城市群、經濟帶上的重要支點。都市圈介于城市和城市群之間,是要素和資源突破行政邊界束縛、實現跨區域配置的又一空間尺度。與單個城市相比,都市圈一般由中心城市及周邊中小城市組成,具有緊密的經濟聯系和人員往來,因此具有超越單個行政城市的資源配置能力和區域治理能力;與城市群相比,都市圈往往空間尺度相對較小、圈內城市聯系更為緊密,區域經濟的整體性和協調性也相對更高,因此可以說,都市圈是“城市—都市圈—城市群”空間尺度中的重要一環。

    都市圈的形成伴隨著經濟要素和資源從單個城市向更大空間范圍再配置的過程。按照市場經濟的一般規律,大城市一般由于具有更多的就業機會、更好的公共服務、更多樣化的商品、更大的消費市場等,從而能夠吸引大量勞動力、資本等進入,導致城市規模不斷擴大。而隨著大城市規模的進一步擴大,城市環境污染加劇、公共服務吃緊、資源承載力不足等“城市病”問題凸顯,對城市治理形成了較高要求,從而引發資源向外分散。

    打造都市圈這個“強核”是城市群建設的重要基礎,有助于引領城市群發展。從紐約、東京等國際大都市所在的城市群發展經驗來看,大都市聯合周邊中小城市共同建設是世界級城市群核心城市建設的重要內容,一方面能夠滿足發展的空間需要,另一方面通過在更大范圍內的空間資源配置,形成以大都市為核心,多層次、網絡化、功能互補的城市空間格局,從而增強大都市的經濟輻射能力。

    建設都市圈有助于提高政策精準性

    中央提出,要繼續深入實施區域發展總體戰略,完善并創新區域政策,縮小政策單元,重視跨區域、次區域規劃,提高區域政策精準性,按照市場經濟一般規律制定政策。《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》,也指出要“進一步細化區域政策尺度”。加快以小尺度、相對精準、跨區域為主要特征的都市圈建設,有助于提高區域政策的精準性,促進區域協調發展。主要體現在以下三個方面:

    第一,都市圈是突破行政邊界的基本空間單元。在發展實踐當中有不少城市問題,如城市綜合治理、產業功能布局、基礎設施銜接等,需要進行跨區域協調解決,單純依靠行政區劃調整來化解跨區域協調問題并不可持續,成本也相對較高。與城市群相比,都市圈是突破城市行政邊界、促進要素跨區域流動的更小空間單元,都市圈內部中小城市受中心城市的輻射更大,城市間經濟發展的同步性相對更高,城市合作協調成本也相對更小,因此便于中心城市與周邊城市之間突破行政邊界、實現跨區域合作。

    第二,都市圈是實施區位導向性政策的重要空間單元。區域政策尺度的細化是區域政策精準性的一個重要體現。從發達國家城市管理經驗來看,都市圈是區域政策制定和實施的重要空間單元,這是由于歐美和日本等國家的都市圈劃分一般以通勤量和就業水平為主要指標,能夠反映出地區人口集中程度以及“中心區域”和“外圍區域”的聯系強度,從而成為區域導向性政策制定和實施的基本單元。比如,英國通勤區被廣泛用于引導區域投資、監測勞動就業等。這對我國在都市圈的空間尺度上實施區域導向性政策具有重要的啟示作用。

    第三,都市圈是城市群建設的基礎空間單元。當前我國城市群發展存在階段性差異,京津冀、長三角、珠三角等成熟型城市群正處于打造世界級城市群的進程中,中西部及東北地區部分城市群則還處于形成和發展階段,城市間的經濟聯系仍然較弱,一體化程度相對較低。《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》強調,培育發展一批現代化都市圈,形成區域競爭新優勢,為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐。具體而言,對于成熟型城市群而言,中心城市與周邊地區形成都市圈,有助于發揮中心城市的龍頭帶動作用,有利于促進城市群一體化發展;對于發展型和形成型城市群而言,加強區域大城市與周邊地區合作,建設若干都市圈,能夠率先實踐區域協調發展,為城市群的成長和壯大奠定基礎。

    加快都市圈建設的三大著力點

    培育和發展現代化都市圈是推進新型城鎮化建設的重要途徑,有助于增強城市群中心城市的輻射力和帶動作用,進而推動區域高質量協調發展。為更好地提高區域政策的精準性、把都市圈打造成城市群建設的重要節點,還應當重視以下幾個方面:

    第一,明確都市圈內部城市、都市圈與城市群之間的關系。一方面,應當充分認識到,盡管資源向大城市集聚是客觀規律,但是都市圈建設不能繼續走中心城市無序蔓延的路子,而應當樹立區域整體的思維,以資源和要素為核心,通過城市間的產業協作分工,發揮各城市比較優勢,實現更大空間范圍內的資源優化配置;另一方面,應強化分類指導,當前我國城市群發展存在階段差異,都市圈作為城市群建設的重要基礎,應當因地制宜推進都市圈建設,及時總結成功經驗,推動都市圈建設成為城市群一體化發展的先行區。

    第二,把都市圈打造成宜居宜業的優質生活圈。一方面,要加強都市圈城鄉間基礎設施和基本公共服務均等化建設,以此促進人口空間結構的合理化和統一市場的形成,強化城鄉間教育、醫療以及勞動就業等基本公共服務的統籌布局;同時促進城鄉間社會保障體系的有效銜接,打破社會保障體系的城鄉區域分割,將改革發展成果更多更公平惠及全體人民,增強廣大群眾的獲得感、幸福感、安全感。另一方面,要強化文化軟實力在推動都市圈內部融合發展中的作用,通過加強城市間人文交流來促進多元文化的交流融合,深入挖掘都市圈內部城市共有的文化底蘊,打造地方特色明顯的都市圈文化品牌,提升廣大群眾的文化認同感和歸屬感,實現都市圈經濟建設與人文建設的共同發展,從而推動都市圈人文精神內涵的提升。

    第三,多方探索都市圈建設的具體路徑。一是加快都市圈范圍的準確、科學界定,在都市圈中心城市1小時通勤圈的基礎上,以大數據應用為支撐,高起點、高標準、高質量進行都市圈數據集成平臺建設,為當前及未來都市圈的建設和評估提供科學依據;二是出臺都市圈規劃,明確各都市圈建設目標、城市定位、主要建設內容以及發展目標,可考慮選擇條件較好的都市圈制定相關規劃并上升為國家級規劃,起到示范引領作用;三是加強科學評估,建立健全第三方評估機制,不斷跟蹤都市圈建設狀況,及時修正都市圈建設中出現的問題。

    (作者單位:上海財經大學城市與區域科學學院)

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